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2015年1月20日 星期    返回版面目录

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让“中介”回归“中立”

——“中介腐败”问题透析

来源:中国纪检监察报  作者:贾亮 庞方 王柯武

李克强总理于1月14日主持召开国务院党组会议,部署进一步推进政府系统党风廉政建设和反腐败工作。其中一项重要工作是简政放权,釜底抽薪,大幅减少投资项目前置审批,取消全部非行政许可审批事项,消除行政审批“灰色地带”,整治“红顶中介”,着力铲除滋生腐败土壤。

中介组织本是介于政府和市场之间的独立第三方组织,因其能够提供客观、公正、中立的咨询或服务,而备受推崇。然而,近期随着一些腐败案件的查处,代理公司虚假招标、会计评估蚕食国有资产、指定服务期权腐败等负面问题渐次曝光,部分中介组织非但没有成为“中立”第三方,反而成为了“腐败”的“助推器”,“中介腐败”问题日益凸显。治理不规范中介,让中介发挥其应有作用,成为亟待解决的问题。

1“中介腐败”高发,“中介组织”成为腐败“掮客”

伴随着政府职能转变、简政放权,中介组织快速发展,并在市场交易、资源分配、要素流动、秩序监督等方面发挥了不可替代的作用。然而一些中介组织及其从业人员经受不住利益的诱惑,用金钱“勾搭”公权,沦落为权钱交易的“掮客”。

先天的“依附性”,使其成为受贿贪腐的“代理人”。中介组织是政府机构改革的产物,一些组织与政府职能部门有着曾经的“血缘关系”,在组织机构、人员安排、财务关系和执业要求上受制于主管部门。同时,一些中介组织表面上和原主管部门脱钩,但实际上“明脱暗不脱”,其领导往往由现任政府官员兼任,或者是刚刚卸任的官员担任。由于依附关系的存在,某些中介成为了主管部门或个别人受贿贪腐的“代理人”。

据报道,湖北省曾有2502名领导干部在890个行业协会兼职,占行业协会总数的48.77%。在省民政厅登记的216家行业协会中,有638名党政干部在189家协会兼职。而在近期,湖北省开展的中介领域突出问题专项治理中,查办相关案件886起。利用中介组织腐败的案情五花八门:行政机关违规收取中介组织“赞助费”“管理费”、在中介组织私设小金库和报销费用、违规在协会兼职取酬等。

手段的“灵活性”,使其成为权力寻租的“经纪人”。中介组织参与的领域和方式多种多样,如政府采购、工程建设、地价评估、产权交易、专项资金配置、司法判决等领域,所从事的也都是评估、招标、评审、辩护等具有较多操作空间,且具有较大决定权的服务项目。相比于官员主动权力寻租的行为,某些中介组织往往利用其所具有的信息、专业技能优势、业务权威性和合法身份,以中介活动繁杂的程序和环节、专业的文件文书等形式作掩护,为违规操作和权钱交易披上了“合法”外衣。

一些中介组织斡旋其中,以“咨询费”、“劳务费”等方式替利益人行贿,成了某些官员权力寻租的“经纪人”。如在财政部企业司综合处原处长陈柱兵受贿案中,陈收受的2454万元中多数都是企业通过评审专家等“中介组织”完成的。逢专项资金政策出台,“中间人”寻找潜在的申请企业,再从中帮助陈收取“回扣”。重庆检察机关职侦局相关人士也表示,在查处的法院系统腐败窝案中,律师既是向法官的主要行贿人,也是法官与行贿当事人的“中间人”,平均一个出事的受贿法官会牵出5个以上的行贿律师。

交易的“隐蔽性”,使其成为贪官腐败的“拎包人”。随着反腐力度的加大,不少违纪违法人员已经不再直接伸手拿钱,而是转由相关的中介公司通过配偶、子女、情人或朋友、亲戚等特定第三人收受贿赂,或者以合作投资、委托理财、代理炒股等形式掩盖受贿实质,实现获利敛财间接化。中介组织的介入和“中间人”的出现,使行贿受贿双方在无需见面的情况下即可完成权钱交易,成为贪官腐败的“拎包人”。如近期宣判的中国移动原副总经理鲁向东受贿案中,其重要的一笔贿金,就是鲁伙同孙某,收受的移动广告代理公司回扣费近2000万元。而山西商人丁书苗依靠刘志军在铁路系统的关系赚取过亿中介费,丁书苗也成为刘志军贪腐路上的“拎包人”。

2特殊身份,造成“中介腐败”查处难

“红顶中介”早已存在,人们曾形象地称之为“二政府”。

当前一些中介组织履行部分准政府职能,同时,又与政府及司法机关存在千丝万缕的联系,中介机构参与的公共权力控制者的“寻租行为”往往受到权力寻租者的庇护,而且中介机构具有信息、专业技能优势,从而使得其非法行为具有合法面目且难以调查核实。而即使核实了,但由于中介组织本身不具有行政职能,把主管政府机关、执法部门当作保护伞、“护身符”,拉政府大旗作虎皮,狐假虎威,不容易成为被追究责任的主角。

一些中介人员对所属行业的相关知识和法律比较精通,同时又洞悉中介服务活动中的弊端和漏洞,因此在实施贪污贿赂犯罪活动前就规避作案风险。司法机关依法对中介组织及其工作人员进行责任追究时,由于多数人员涉及行贿犯罪,在处理上往往从轻、减轻甚至因诉讼交易而免予刑事处罚或被判缓刑,客观上难以充分发挥刑罚对腐败的威慑作用。即便是这些“中间公司”被发现参与“中介腐败”后,其能否构成“单位受贿罪”、“单位行贿罪”的犯罪主体,目前也少有人涉猎。

从立法上看,我国目前规范中介组织的法律体系并不健全,涉及中介组织活动的大部分领域还缺乏完整的立法规定,多散见于《社团登记管理条例》、《注册会计师法》、《经纪人管理办法》、《招标投标法》、《拍卖法》等专业领域。虽然国家针对不同类型的中介机构制定了相关法律、法规,但缺乏一部专门的法律来规范所有社会中介组织的行为,在某些重要中介领域甚至无法可依。现有的中介法律体系中,对中介组织的违法腐败行为该如何处罚,也鲜有条款涉及。

3遏制“中介腐败” 易发多发势在必行

“中介腐败”破坏了市场经济秩序,损害了群众利益,造成了国有资产流失,同时也腐蚀了很多的党员领导干部,严重危害了国家机关的形象和政府公信力,遏制“中介腐败”易发多发势在必行。

本报记者就此采访了中国矿业大学廉政研究中心专职副主任刘金程。刘金程表示,首先要填补法律漏洞,对中介组织的职责、义务以及惩戒作出明确的法律界定,使之更加具体、规范、系统、完整和更具有可操作性,让中介组织管理做到“有法可依,违法必究”。同时,建立严格的中介组织成立、运行、退出管理制度,切实解决我国中介组织重准入、轻管理问题,确保中介组织做了有失公平的事情时能得到及时纠偏。

“准确界定政府与市场关系、行政与中介关系,割断政府部门与中介组织的权力连接链条,避免政府职能错位和越位,也是亟待解决的问题。”刘金程表示,这样将促使官办、半官办社会中介组织与政府“彻底脱钩”,转向合伙制或会员制,增强社会中介组织的自主独立性和公平竞争性,确保中介组织诚信、规范运作、公平竞争。

加大对中介违规、贿赂等各种违法行为的惩罚力度,“使其不敢”在当下很重要,刘金程建议对工程投资建设、国有企业改制、土地转让评估、贷款抵押评估、公司上市及年度财务审计、政府采购等“中介腐败”高发领域实施系统查处与治理。并通过采取行政处罚、经济赔偿、刑事制裁、责任追究、限制准入等多种处罚措施,增大中介组织与个人的违规违法风险与成本,让“中介组织”回归“中立”本质。

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